行業(yè)動(dòng)態(tài)
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自1991年政府投融資體制改革以來(lái),城投公司作為承擔(dān)政府投融資平臺(tái)功能的特殊國(guó)企,為政府功能的延伸和地方的建設(shè)起到了巨大的作用。尤其是十年來(lái),國(guó)資國(guó)企改革逐步邁入新階段,城投公司在改革發(fā)展的過(guò)程中發(fā)生了根本性、轉(zhuǎn)折性、全局性的重大變化,也為新時(shí)代黨和國(guó)家事業(yè)取得歷史性成就、發(fā)生歷史性變革做出了重要貢獻(xiàn)。但城投公司在轉(zhuǎn)型發(fā)展過(guò)程仍然有管理體制、經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域、融資模式等方面的問(wèn)題不斷暴露,急需在下一步改革中有所改善。
一、新發(fā)展階段城投公司面臨的現(xiàn)狀
(一)管理體制“舊”,內(nèi)部管理行政化嚴(yán)重
許多城投公司,尤其是一些區(qū)縣級(jí)平臺(tái)公司的產(chǎn)生與發(fā)展離不開(kāi)當(dāng)?shù)卣姆龀衷耘?,這在城投公司發(fā)展的初期會(huì)形成一定助力,但在公司發(fā)展壯大之后,機(jī)關(guān)單位尤其是政府各職能部門對(duì)公司的發(fā)展方向有時(shí)仍起到舉足輕重的作用,甚至由于不同單位內(nèi)部的利益博弈造成城投公司發(fā)展出現(xiàn)無(wú)謂的內(nèi)耗。城投公司內(nèi)部的領(lǐng)導(dǎo)干部也有很多源于地方上的機(jī)關(guān)單位,這種從事業(yè)機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)行國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)的經(jīng)歷使得其中相當(dāng)一部分人對(duì)于公司的業(yè)務(wù)很難有效把握和熟悉,且這部分人往往僅是在城投公司履職一個(gè)任職周期后又回到機(jī)關(guān)單位,在一個(gè)并不長(zhǎng)的任期內(nèi)很難為企業(yè)謀求長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展。
這就導(dǎo)致了很多城投公司沒(méi)有戰(zhàn)略、沒(méi)有決策能力、沒(méi)有成熟的組織架構(gòu)和管理體系,缺乏獨(dú)立經(jīng)營(yíng)管理的基礎(chǔ),尤其在集團(tuán)化轉(zhuǎn)型的發(fā)展階段,存在總部定位不清、職責(zé)不明、業(yè)務(wù)雜亂、子公司主業(yè)不清、業(yè)務(wù)較差,人員結(jié)構(gòu)復(fù)雜、管理體系雜亂等多種問(wèn)題。
(二)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域“舊”,業(yè)務(wù)布局亟待優(yōu)化
近年來(lái)各地城投公司盡管已完成一些業(yè)務(wù)上的創(chuàng)新,但多數(shù)投資項(xiàng)目仍以民生領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益類非營(yíng)利性設(shè)施建設(shè)為主,與政府功能性任務(wù)逐漸脫鉤是一個(gè)復(fù)雜而漫長(zhǎng)的過(guò)程,現(xiàn)階段多數(shù)城投公司的業(yè)務(wù)仍與地方政府手里掌握的資源和項(xiàng)目高度相關(guān)。一方面,此類項(xiàng)目投資數(shù)額大但資金回籠周期很長(zhǎng)、資金使用效率低下,后續(xù)一旦無(wú)法產(chǎn)生足夠現(xiàn)金流就很容易引發(fā)債務(wù)危機(jī);另一方面,在政府“放管服”改革和金融監(jiān)管趨嚴(yán)的背景下,這種發(fā)展模式勢(shì)必面臨改變,城投公司勢(shì)必需要尋找一條走向市場(chǎng)化發(fā)展的道路。
(三)融資模式“舊”,舉債經(jīng)營(yíng)難以為繼
城投公司作為政府平臺(tái)公司,所采用的傳統(tǒng)投融資模式一直是“代融資、代投資”,銀行直接項(xiàng)目融資、信托融資、租賃融資等仍是城投企業(yè)融資主要方式,這些融資手段成本高、資金量小、周期短,并且還受到銀行附加條件影響,造成擔(dān)保費(fèi)、財(cái)務(wù)費(fèi)用、利率費(fèi)用支出增加。而且城投公司在投融資過(guò)程中往往僅為政府提供通道作用,自身的投融資能力非常有限,籌資活動(dòng)的現(xiàn)金流量以借款為主,隱性債務(wù)問(wèn)題較為嚴(yán)重。
二、持續(xù)深化體制機(jī)制改革 建立現(xiàn)代企業(yè)制度
國(guó)企改革三年行動(dòng)行至尾聲,新發(fā)展格局下,應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步創(chuàng)新政企關(guān)系,持續(xù)深化改革。前不久召開(kāi)的二十大指出“深化國(guó)資國(guó)企改革”,“完善中國(guó)特色現(xiàn)代企業(yè)制度,弘揚(yáng)企業(yè)家精神,加快建設(shè)世界一流企業(yè)?!睂?duì)于城投公司來(lái)說(shuō),應(yīng)該在新時(shí)期繼續(xù)堅(jiān)持深化體制機(jī)制改革,摸索建立并完善“中國(guó)特色現(xiàn)代企業(yè)制度”。
一是要建立健全有競(jìng)爭(zhēng)力的企業(yè)組織,明確城投公司的功能定位以及與政府機(jī)關(guān)單位的權(quán)責(zé)邊界,加快混合所有制改革,引入多方資本,優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu),在進(jìn)一步完成資源整合的過(guò)程中逐步構(gòu)建現(xiàn)代集團(tuán)架構(gòu),明晰城投集團(tuán)總部和不同子公司的戰(zhàn)略定位及相應(yīng)的管控模式,并進(jìn)而完善公司治理體系和部門崗位設(shè)置等。
二是要設(shè)置行之有效的激勵(lì)和約束機(jī)制,要在城投集團(tuán)總部和子公司內(nèi)摒棄原本行政化的“吃大鍋飯”的薪酬模式,推行崗位薪酬制度,靈活設(shè)置公司內(nèi)部不同層級(jí)的薪酬固浮比,采取市場(chǎng)化的薪酬激勵(lì)與考核機(jī)制,充分釋放公司人員的改革活力。
三是要優(yōu)化人才選用育留機(jī)制,根據(jù)部門崗位職責(zé)及相應(yīng)任職要求進(jìn)行人才選配,并進(jìn)一步完善人才內(nèi)部選聘、輪崗輪值機(jī)制,加快人員內(nèi)部流動(dòng),此外,要“弘揚(yáng)企業(yè)家精神”,探索職業(yè)經(jīng)理人模式,打破機(jī)關(guān)單位對(duì)企業(yè)高層管理的“一言堂”機(jī)制。
三、做實(shí)業(yè)務(wù)做活經(jīng)營(yíng) 推動(dòng)市場(chǎng)化業(yè)務(wù)高質(zhì)量發(fā)展
扎實(shí)做好業(yè)務(wù)是城投公司轉(zhuǎn)型發(fā)展的根本所在,在新發(fā)展階段,城投公司僅僅鉆研于“建設(shè)”業(yè)務(wù)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以達(dá)成高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)的,因此探索并進(jìn)一步推進(jìn)市場(chǎng)化業(yè)務(wù)是城投公司深化改革的必然道路。
一是堅(jiān)持保障公共服務(wù),“著力解決好人民群眾急難愁盼問(wèn)題,健全基本公共服務(wù)體系,提高公共服務(wù)水平”,根據(jù)二十大報(bào)告,不難看出隨著社會(huì)發(fā)展與人民生活水平的提高,部分地區(qū)社會(huì)公共服務(wù)體系的缺失問(wèn)題也愈發(fā)凸顯,城投公司作為地方和區(qū)域的公共服務(wù)提供商,應(yīng)當(dāng)探索如何以市場(chǎng)化的手段參與公共服務(wù)保障,充分引入和運(yùn)用社會(huì)資本,提高服務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量。
二是加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展,“要堅(jiān)持以推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展為主題,把實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略同深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革有機(jī)結(jié)合起來(lái),著力提升產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈韌性和安全水平,推動(dòng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)質(zhì)的有效提升和量的合理增長(zhǎng)?!备鶕?jù)二十大報(bào)告,城投公司應(yīng)當(dāng)積極培育自身的造血能力,參與城市產(chǎn)業(yè)鏈條和產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè),充分發(fā)揮自身在投資、建設(shè)、服務(wù)方面的優(yōu)勢(shì),打造品牌化的產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)商,通過(guò)市場(chǎng)化的途徑為城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供動(dòng)力。
三是持續(xù)強(qiáng)化科技賦能,“完善科技創(chuàng)新體系,堅(jiān)持創(chuàng)新在我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)全局中的核心地位。以國(guó)家戰(zhàn)略需求為導(dǎo)向,集聚力量進(jìn)行原創(chuàng)性引領(lǐng)性科技攻關(guān),堅(jiān)決打贏關(guān)鍵核心技術(shù)攻堅(jiān)戰(zhàn),加快實(shí)施一批具有戰(zhàn)略性全局性前瞻性的國(guó)家重大科技項(xiàng)目,增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力?!备鶕?jù)二十大報(bào)告,城投公司可以在保障社會(huì)公共服務(wù)的同時(shí),充分應(yīng)用大數(shù)據(jù)、人工智能等先進(jìn)技術(shù),提升原有業(yè)務(wù)質(zhì)量,轉(zhuǎn)“舊基建”為“新基建”,探索新能源汽車充電樁、5G基站、大數(shù)據(jù)中心、冷鏈物流等新技術(shù)與新應(yīng)用,著力構(gòu)建智慧社區(qū)和智慧城市。
四、強(qiáng)化融資造血功能 化解隱性債務(wù)問(wèn)題
投融資工作是城投公司的關(guān)鍵要?jiǎng)?wù),新發(fā)展階段下,作為地方政府的投融資平臺(tái),城投公司在打通政府投融資通道的同時(shí),要積極培養(yǎng)自身的投融資能力,以應(yīng)對(duì)愈發(fā)嚴(yán)峻的債務(wù)問(wèn)題。
一是要優(yōu)化融資結(jié)構(gòu),一方面與金融機(jī)構(gòu)保持密切合作,通過(guò)銀行信貸和發(fā)放企業(yè)債城投債等傳統(tǒng)手段進(jìn)行融資,另一方面要積極試水多元資本市場(chǎng),充分抓住混改等政策機(jī)遇,并探索產(chǎn)業(yè)基金、股權(quán)多元化等融資渠道。
二是要加強(qiáng)存量資產(chǎn)盤活,提升資產(chǎn)管理和專業(yè)經(jīng)營(yíng)能力,對(duì)資產(chǎn)進(jìn)行分類租賃、利用和產(chǎn)業(yè)嫁接,包裝優(yōu)質(zhì)融資項(xiàng)目,提高資產(chǎn)變現(xiàn)價(jià)值。
三是把握逆周期機(jī)遇,探索開(kāi)展基于本地特色和主營(yíng)業(yè)務(wù)的相關(guān)產(chǎn)業(yè),采用產(chǎn)融結(jié)合的途徑探索業(yè)務(wù)增長(zhǎng)點(diǎn),并適時(shí)開(kāi)展社會(huì)化資產(chǎn)的收購(gòu)、處置、經(jīng)營(yíng)及受托運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)。